Источник картинки: indianexpress.com/article/business/budget/budget-2016-rs-25k-cr-falls-short-of-psu-banks-hopes
Открытые данные (как и все остальные направления) развиваются в России своеобразно: сложно понять и привыкнуть к тому, что о доходах и расходах государства узнать намного проще, чем об экологии, образовании, здравоохранении. При этом федеральные и региональные ведомства публикуют в основном реестры подведомственных учреждений, списки актуальных вакансий и адреса культурных учреждений и аптек (весьма “заезженные” массивы данных с ограниченными областями применения).
Финансовые государственные органы смотрят на открытость намного шире:
- Министерство финансов регулярно публикует данные о сводной бюджетной росписи (расходы федерального бюджета), открывает исторические бюджеты, проводит конкурсы и встречи для разработчиков
- Региональные и муниципальные финансовые органы размещают информацию о бюджетах, их проектах, отчетах об исполнении бюджетов (да, не всегда качественно, не всегда в одном месте, но данные есть и ими можно пользоваться). В цифрах: примерно 90 региональных и 23 000 муниципальных бюджетов в год.
- Федеральное казначейство размещает реестры субсидий, участников и неучастников бюджетного процесса, данные о государственных контрактах. В цифрах: реестр участников бюджетного процесса насчитывает более 150 тыс. записей, количество записей о государственных контрактах приближается к 20 миллионам.
- Ряд других ведомств, таких как ФНС, тоже начинают совершать первые действия по открытости. Предоставление базовых данных из ЕГРЮЛ в машиночитаемом формате и бесплатно, естественно, не планируется, но попытку найти что-то интересное в их данных все же можно совершить.
В целом, работа госорганов в этом направлении не может не радовать, за что отдельное спасибо Минфину и Казначейству (на правах пиара и рекламы данных), открытым к диалогу и запросам разработчиков. Одна большая проблема только в том, что во всей этой деятельности отсутствует системный подход, вследствие чего данные публикуются где угодно (попробуйте, например, собрать бюджеты всех муниципалитетов Санкт-Петербурга) и как угодно (а затем все эти бюджеты изучить, выявить ошибки и попробовать доказать муниципалитетам, что их данные не верны), а их качество оставляет желать лучшего. Из очевидных спорных моментов можно выделить следующее:
Расстановка приоритетов
Несмотря на наблюдение за работой Минфина с момента объявления “курса на открытость” (2012-2013 год), для меня до сих пор остается загадкой приоритизация раскрытия данных. Одной из основных мотиваций для запуска этого направления в России было вхождение в ТОП-5 в международном рейтинге Open Budget Index. Он складывается из двух показателей: прозрачность (доступ к информации и данным) и возможность участия граждан в бюджетном процессе. Со вторым показателем у нас пока все плохо (и в этом “виновато” не только государство, но и сами граждане), а вот о первом можно порассуждать.
С точки зрения доступа к информации о расходах и доходах (не рассматриваем критерий “машиночитаемость”) — Россия если и не лидер в мире, то в первой тройке-пятерке точно: информация раскрывается на федеральном, региональном, муниципальном уровнях. Но выбор массивов для раскрытия вызывает вопросы, и, если раньше стандартным объяснением было: “мы не знаем, что вам [разработчикам] нужно”, то сейчас отсылка идет на проведенные Минфином опросы о востребованности финансовых данных. В опросах были перечислены такие интересные данные, как реестры расходных обязательств, федеральный бюджет, перечни публичных нормативных обязательств и еще около 30 пунктов, а в итоге опубликованы в этом году будут данные об алмазах, изумрудах и других драгоценных камнях (нужно отметить, что 2-3 интересных новых набора все же будут). За четыре года я не встретила ни одного российского или зарубежного человека, который бы интересовался российскими данными об алмазах (о продаже нефти, “госконтрактных” данных, бюджетах, финансировании СМИ спрашивают, а кто “голосовал” за открытость изумрудов для меня остается загадкой).
Вопрос о сомнительном выборе данных для раскрытия не возник бы, если бы были опубликованы “базовые” данные, к которым, в первую очередь, относится федеральный бюджет (т.е. Закон “О федеральном бюджете”). Это не только основной показатель для рейтингов (Open Budget Index, Open Data Barometer), ради которых все и затевалось, но и основной финансовый документ, по которому живет и функционирует государство. Сводная бюджетная роспись (расходы федерального бюджета) публикуется в машиночитаемом формате и обновляется на сайте Минфина, а всех остальных данных из закона “О федеральном бюджете” (доходы, различные нормативы, субсидии и т.д.) в машиночитаемом виде нет. Данные регионов и муниципалитетов в XLS и CSV публикуются (не всеми, но многими), данные по контрактам и отчетам об исполнении бюджетов тоже есть, а вот федеральный бюджет у нас до сих пор только в PDF. Хотя по официальной позиции (трижды озвученной на встречах с разработчиками) “раскрытию ФЗ “О федеральном бюджете” ничего не препятствует и это будет сделано”. Вот только после появления этих данных сказать о том, что “и года не прошло” уже не получится. Прошло.
Низкое качество данных
Предположим, вам повезло и вы нашли нужные данные (даже вдвойне повезло — они не только есть, но и машиночитаемые). Радость от их наличия обычно длится недолго — примерно до первой попытки в них разобраться: структура бывает запутанной (передаю привет “лесенке” Минфина, малопригодной и для программиста, и для “обычного человека”), документация практически всегда отсутствует. Понять базовые данные, такие как бюджеты и контракты, можно, но сложно, — Бюджетный кодекс, системно описывающий бюджетную систему, и Альбомы ТФФ, документирующие данные о госконтрактах и госзакупках, подробны, но объемны и усыпаны специфической терминологией (что, безусловно, снижает привлекательность этих данных для разработчиков). Основные проблемы начинаются при детальном рассмотрении и попытке использовать и сопоставлять данные:
- Официальные данные, полученные с сайта zakupki.gov.ru, пестрят наличием опечаток в названиях организаций, путаницей с указанием валюты (о количестве контрактов, заключенных в австралийских долларах мы рассказывали в рассылке по госфинансам на прошлой неделе), путаницей в размерности (данные указываются в тысячах, когда должны быть указаны в рублях), ошибками в ИНН (фантазия физлиц при заполнении полей “ИНН/КПП” безгранична; логика представителей организаций, указывающих ИНН банка вместо ИНН своей организации не поддается объяснениям).
- С бюджетами не лучше. При их формировании и/или публикации неверно используются классификаторы (например, отсутствуют ведущие нули, цифра “0” заменяется буквой “о”), используются битые ссылки (например, на другие xls файлы с компьютера Маши из администрации муниципалитета), реже встречаются расхождения в суммах или некорректное понимание представителями муниципалитетов тонкостей Бюджетной системы РФ (например, МО Дворцовый использовал в 2015 году одинаковые коды для муниципальных программ, что недопустимо согласно официального ответа Комитета финансов СПб).
Подробнее поговорить о качестве данных можно на хакатоне Budget Stories, который пройдет 25-26 июня в Санкт-Петербурге (меня позвали поучаствовать в нем в роли ментора, поэтому не буду скрывать свою личную заинтересованность в привлечении тех, с кем можно обсудить финансовые данные, их качество и идеи приложений).
Отсутствие ответственных и низкая заинтересованность в повышении качества данных
Исправить опечатки, привести адреса и телефоны к единому формату трудозатратно, но реализуемо. Сложнее разобраться с содержательными ошибками, для устранения которых требуются комментарии первоисточника. В случае с муниципальными данными (в основном с бюджетами) сложно вдвойне — уровень ИТ-грамотности и понимания специфики “открытых данных” на муниципальном уровне объективно ниже, задач и проблем и без открытых данных полно. Кроме того, формально муниципалитеты не являются третьим уровнем власти, то есть на качество их данных ни Минфин, ни региональные госорганы повлиять не могут. И, если проблема не устраняется взаимодействием с источником данных, то следующей инстанцией официально является Прокуратура, обращение в которую не является “позитивным” способом решения проблемы и вряд ли поспособствует продолжению коммуникаций с муниципалитетом (если вы планируете, например, выступать с предложениями).
С госконтрактами и другими данными, полученными на zakupki.gov.ru, ситуация аналогичная — в общих словах Казначейство “реализовало предупреждающий контроль на соответствие информации о поставщиках, указанной пользователем, сведениям ЕГРЮЛ/ЕГРИП”, а в официальных ответах на конкретные вопросы с примерами неверных данных идет отсылка на “персональную ответственность, которую несет лицо, имеющее право действовать от имени заказчика”.
Резюмируя: данных о госфинансах много, они интересны, не всегда качественные и сложны. А они вам нужны? Может быть вы их уже используете? А если нет, то какие причины останавливают?
В любом случае спасибо за работу по открытости и, для справедливости, надо заметить, что одно оправдание у Минфина все-таки есть — им не хватает обращений и фидбека по качеству данных от разработчиков. Понятно, что оставлять официальные обращения на сайте госорганов не особо удобно (а в случае с Минфином нужно еще потратить время на выбор неочевидных категорий), но можно написать им письмо на opendata@minfin.ru (в одиночку у меня не получилось сдвинуть счетчик обращений с нуля), оставить комментарий на странице в фейсбуке или даже отметить “федеральный бюджет” и другие полезные массивы данных в опросе о востребованности данных. Кстати, представители Казначейства на встрече с разработчиками объявили, что ни одно обращение по поводу данных не остается неотвеченным, проверим? ;-)
Поделиться с друзьями
Комментарии (13)
skuznetsov1986
17.06.2016 11:00Складывается мнение, что такими открытыми данными от нас скрывают самое важное. Отвлекающий маневр.
k0shk
17.06.2016 15:41Я думаю, что тут не столько попытка что-то преднамеренно скрывать, сколько бардак в ИТ-системах и интеграции данных
JustRamil
17.06.2016 11:07-5На блог денег хватило, на картинку нет. Вы на русском ресурсе, могли бы найти стоковую картинку и по русски написать.
jazzz13
17.06.2016 18:19А мы вот Frank делаем в штатах. Сервис для радикального открытия финансовых данных.
Мы убеждены, что все благотворительные фонды, государсвеенные организации, все кофаундер проекты должны быть прозрачными на 100%.
А простые пользователи через соц механизмы должны влиять на поток средств.
Вот, например, наш счет https://frank.ly/accounts/1
azsx
скажите, а обычному человеку, могут пригодится открытые данные? Кроме как для аргументированных политических споров на кухне?
teifo
Если я правильно понимаю, то я бы в идеале видел вот как: заходишь на сайт города, выбираешь что-то типа строительства дорог и смотришь сколько денег выделили, кто и на что, сколько истрачено и сколько нет, кого нанимали и когда, и так по каждому вопросу интересующему граждан. То есть, чтобы можно было аргументировано или обжаловать в контролирующих органах или обратиться за разъяснением
k0shk
Спасибо за пример видения. Какие еще категории кроме строительства дорог (+ обычно называют детские сады, ремонты домов, озеленение дворов, строительство детских площадок) вы считаете интересными «обычным людям»?
teifo
Честно и сам не знаю, написал первое что пришло в голову :) Обычные граждане — это очень широкое понятие, вот тот кто полезет на сайт города, уже ясно не обычный гражданин, раз решил искать и рыться. Опять же, если выдавать данные в понятной только финансистам форме, то обычным гражданам они вряд ли помогут, а это значит их надо адаптировать. Гос.органы и так завалены бюрократией и неэффективной работой, заниматься еще одним никому ненужным делом никто не будет. Пройдет еще лет 20, пока не смениться поколение руководителей, которое чуть лучше знает на что способно айти и когда все айти структура государства попытается быть чуть более дружественной и понятной.
azsx
> Честно и сам не знаю, написал первое что пришло в голову
золотые слова. Например, гос служащие в администрации не только зп получают, а еще готовят отчеты, которые потом согласовывают и голосуют за них. Например, собирают всех в одной зале и голосуют за принятия бюджета. Перед этим местный чиновник по финансам начитывает вам презентацию, там в графиках показано сколько денег выделили. Можно задавать вопросы, типа кого нанимали, но это же можно на торгах смотреть. Вы были хоть раз на согласовании бюджета в вашем городе? А вход туда свободный, только паспорт надо. Кстати в администрациях то и дело проводят открытые слушания, почти по всем делам в городе. Вход свободный, но ходят из посторонних немногие. Вы ходите?
Также на официальных сайтах администрации должен быть раздел где выкладывают приказы мэров и прочих. Соответственно много информации вы можете получить из них. Читаете?
Скорее всего ответ нет. Причина очевидна, обычному человеку вся эта информация нужна только чтобы аргументировано спорить о политике на кухне, для таких споров вполне хватает передач и новостей по телевизору. В итоге эти циферки не интересны никому, кроме профильных программистов, которые получают информацию об именах колонок.
teifo
Можно задавать вопросы, типа кого нанимали, но это же можно на торгах смотреть. Вы были хоть раз на согласовании бюджета в вашем городе? А вход туда свободный, только паспорт надо. Кстати в администрациях то и дело проводят открытые слушания, почти по всем делам в городе. Вход свободный, но ходят из посторонних немногие. Вы ходите?
Также на официальных сайтах администрации должен быть раздел где выкладывают приказы мэров и прочих. Соответственно много информации вы можете получить из них. Читаете?
Мой ответ прост и обычен. У меня своя работа есть, которую нужно делать хорошо и ответственно, или вы думаете меня с работы будут отпускать на такие слушания без проблем? Что-то мне подсказывает, что слушания не проходят в субботу вечером или в воскресенье, чтобы можно было сходить на него не в ущерб своей работе. Это помимо того, что нужно понимать специфику таких совещаний и какую пользу оно может принести, кроме того, что я там бы. Тоже самое касается и разного рода приказов градоначальника и губернатора, которые написаны на своеобразном языке и чтобы понимать его, требуется комментарий специалиста. У нас на этом языке пишут и регламенты гос.услуг, которые якобы для людей, но чтобы их понять, надо как минимум знать специфику работы, для обычного человека это как абракадабра. Опять же читать и изучать все это мне надо в вечернее, свободное от работы время, и внезапно оказывается, чтобы жаловаться на ЖКХ мне надо очень хорошо шарить в законах и приказах, чтобы жаловаться на врачей надо тоже самое, чтобы жаловаться на дорожников надо тоже самое. У меня вот в связи с этим вопрос, может надо всё делать так чтобы не приходилось жаловаться? Может все должны на своем участке просто хорошо и ответственно работать, чтобы не было причин для жалоб?
Кстати, чувствуется какая-то обида под этими словами, та, которая появляется при общении с гос.служащими, как народ не ценит их труда, как народ во всех бедах своих и виноват, а не гос.служащие ни разу. При этом я прекрасно понимаю, что гос.организации завалены «эффективной работой», что чуть ли не каждый день меняются форматы документов, шаблоны, отчеты в разных вариациях и прочая прочая бюрократическая ерунда. Они и правда много работают чуть ли не сутками (я не шучу), но вот толку от такого ношения воды в решете немного, на каком-то уровне происходит зарождение всего это бюрократического бреда, от которого страдают и рядовые граждане и служащие гос.структур.
Тут получается и третий уровень, чтобы информация была полезна, ее надо выдавать в виде понятному обычному человеку, а не только специалисту.
azsx
> чтобы информация была полезна, ее надо выдавать в виде понятному обычному человеку, а не только специалисту.
еще раз, графики выдают на семинарах. Там ведется видеосъемка, я не в курсе можете ли вы ее получить. Тем не менее вы это можете узнать сами в местной официальной газете или администрации. Наверняка выкладывают на сайте. У вас нет этих графиков и записей в удобном для вас виде, потому что вам это нафиг не надо — новостей по телевизору вам хватает более чем. Допустим, давно ли вы заходили на сайт «Электронный бюджет»?
> чувствуется какая-то обида под этими словами, та, которая появляется при общении с гос.служащими
я программист.
> *** своя работа есть *** слушания не проходят в субботу вечером или в воскресенье *** приказов градоначальника и губернатора, которые написаны на своеобразном язык
это другое. Большая часть РАБотников (и даже хозяев) по сути работают на конвейере и дальше вытянутой руки от своего станка ничего не знают. По моему мнению, проблема не решаема в капитализме, на конвейере работник приносит наибольшую прибыль. Конвейер — это ваше рабочее место в общем.
> У меня вот в связи с этим вопрос, может надо всё делать так чтобы не приходилось жаловаться? Может все должны на своем участке просто хорошо и ответственно работать, чтобы не было причин для жалоб?
КЭП
— Пожалуйста, прочитайте еще раз вопрос: обычному человеку, могут пригодится открытые данные? Мой ответ — нет. Ваш ответ, если данные будут понятны — я смогу зафиксировать воровство при ремонте дорог. Но данные открыты, просто вам понятные аргументы нужны, ФИО такой-то при ремонте дорог украл 10 миллионов. А данные в виде csv, который чуть удобнее для программистов. Есть много понятных данных на разных сайтах *.gov.
Допустим НКО с иностранным финансированием проанализирует финансовые показатели и юридические документы и покажет, где ФИО украл и за вас оформит заявление в суд на «своеобразном языке». Ваш начальник, конечно, будет вас в течении года отпускать на судебные разбирательства с администрацией. Однако, уже сегодня есть множество проверяющих гос организаций, которые не принадлежат вашей администрации и фиксируют случаи воровства. Они используют те же данные, просто они понимают юридический язык, знают бухгалтерию и так далее. То есть, чтобы вам не надо было отпрашиваться с работы уже сделали всё хорошо и специалисты работают.
Так зачем вам эти данные?
ibegtin
«Обычному человеку» они нужны не напрямую. Ему нужны сервисы и проекты которые на их основе создаются.