06.12.2025 09:00
Makarova_o 0 2100 Источник

Регулирование интернета в США уже много лет буксует на ровном месте: попытки отделить интернет-услуги от телекоммуникационных оказались настолько туманными, что породили десятки судебных споров и прямых столкновений между игроками рынка. Одним из ключевых документов в этой сфере является Закон о телекоммуникациях 1996 года (Telecommunication Act, 1996). Неудачное определение в этом документе привело к путанице и череде противоречивых споров.

Меня зовут Ольга Макарова, я директор департамента коммерческого управления ресурсами технического блока МТС. Вы читаете третий материал из цикла «Сетевой нейтралитет: не совсем то, что так называют». В нем я разберу, в чем кроется проблема с законом 1996 года, покажу череду решений Federal Communications Commission (FCC, Федеральная комиссия по связи), которые отменяют сами себя, и расскажу про дело Brand X, закрепившее право комиссии трактовать закон по своему усмотрению.

Корень проблемы

В Телекоммуникационном акте 1996 года были даны определения, которые должны были отделить интернет-услуги от телекоммуникационных, но они не отражали реального положения вещей. Здесь США не стали исключением: до настоящего времени ни одной стране в мире на законодательном уровне не удалось провести четкую границу между интернетом и услугами связи для создания нормативной базы, отражающей реальную картину мира. 

Возможно, потому, что такую границу просто нельзя ни найти, ни провести.

FCC более двадцати лет пыталась решить эту проблему. В результате появлялись «правила, которые отменяли правила, которые отменяли правила».

Здесь могла бы помочь прецедентная практика, которая широко применяется в США, но и опять что-то пошло не так. 

В 1998 году комиссия классифицировала широкополосную связь по технологии xDSL как телекоммуникационную услугу. Однако операторов сетей кабельного телевидения, предоставляющих доступ в интернет, FCC признала поставщиками информационных услуг. FCC просто не смогла разделить услуги кабельного телевидения на информационную и телекоммуникационную составляющую и таким способом решила избежать лишних проблем. 

Возможно, истинная причина лежала немного в другой плоскости. В США кабельное телевидение — одна из самых распространенных и популярных услуг. Среднестатистическая американская семья имеет одно подключение к стандартному телевидению и одно к HDTV). Их сети используются и как «транспорт», и как средство массовой информации. 

Решение FCC выводило операторов сетей кабельного телевидения из-под регулирования, и они никаких обязанностей по присоединению других операторов и обеспечению недискриминационного доступа не несли. А вот операторы услуг по технологии xDSL были отнесены к телекоммуникационным операторам, попадающих под жесткое регулирование.

Дело Brand X

В 2005 году Brand X, провайдер услуг ШПД по технологии хDSL, обратилась в суд с жалобой на несправедливое регулирование, основанное на разных подходах комиссии к разным операторам.

В деле National Cable & Telecommunications Ass'n v. Brand X Internet Services, 545 U.S. 967 (2005) Верховный суд США поддержал классификацию услуг доступа по сети кабельного телевидения как информационных услуг, сославшись на полномочия комиссии в интерпретации двусмысленных законов США. 

При вынесении решения суд не стал отталкиваться от анализа прецедентов, применив подходы, установленные в деле Chevron USA Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U.S. 837 (1984) (Chevron deference).

В рамках Chevron deference судьи считают корректными любые интерпретации двусмысленностей в законодательстве, сделанные федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), к которым относится и FCC. Главное, чтобы ФОИВ действовал в рамках своих полномочий, что суд и определяет.

В деле Brand X суд пришел к выводу, что ключевой законодательный термин «предложение» в определении телекоммуникационных услуг является двусмысленным. Суд рассудил, что предложение компании может относиться либо к единой услуге, либо к отдельным ее компонентам. По мнению суда, решение этого вопроса в контексте широкополосных услуг доступа в интернет требует, чтобы FCC определила, являются ли информационные и телекоммуникационные услуги функционально интегрированными или нет. Решение Верховного суда по делу Brand X не наложило на FCC обязательств классифицировать услугу широкополосного проводного доступа как информационную службу на постоянной основе. 

Дело Brand X дало FCC возможность определять интернет-услуги как информационные или телекоммуникационные при условии разумного обоснования. Это позволило FCC на протяжении 20 лет постоянно менять свою позицию.

Так, комиссия классифицировала провайдеров услуг доступа в интернет на сетях мобильной связи как провайдеров частных услуг мобильной связи, не попадающих под регулирование.

Автор решения по Brand X, судья Кларенс Томас, в 2020 году признал свою ошибку в деле Brand X и направил обращение в Верховный суд с просьбой отменить принятое решение. Он указал, что решение по делу Brand X нарушило систему сдержек и противовесов правительства, не позволив судам блокировать решения комиссии, противоречащие законодательству США. 

Кларенс Томас отметил, что судьи, а не должностные лица государственных органов несут ответственность за толкование законов, изданных Конгрессом, а сила судебной власти в ее праве применять закон в делах или спорах, рассматриваемых ею должным образом. Когда исполнительная власть может диктовать исход дел посредством ошибочных толкований, суды не могут проверять ее, применяя правильное толкование закона. Томас отметил, что ранее он оставлял открытой возможность того, что существует какое-то уникальное историческое оправдание для Chevron deference. Однако практика показала, что его нет, а Chevron deference не соответствует принятым принципам законодательного толкования.

Большие и маленькие войны на интернет-рынке в США

Пока комиссия погружалась в вопросы классификации телекоммуникационных и интернет-услуг, между участниками рынка вспыхивали конфликты, перераставшие то в затяжные, то в скоротечные войны.

В 1998 году Cox Communication и KSTU не могли договориться о цене полос частот в сети кабельного телевидения, принадлежащей Cox Communication. KSTU начал трансляцию своих каналов через интернет. Cox Communication подал в суд, требуя оплаты за возможность вещания в его сети, и проиграл его. Cox так и не смог доказать, что услуга KSTU должна попадать под условия регулирования маломощных вещательный станций.

На этом фоне в 2003 году интернет-провайдеры начали «пиринговые войны»: выяснение отношений путем разрыва прямых, условно бесплатных пиринговых соединений.

Первая существенная «пиринговая война» разгорелась между America Online (AOL) и Cogent. AOL посчитала, что Cogent нарушает паритет в обмене трафиком и потребляет в три раза больше, чем отдает. Cogent решил, что AOL хочет получить дополнительные деньги за контент, при этом не имеет собственной инфраструктуры по стране и использует оборудование Cogent. Cogent и AOL разорвали прямые соединения. В школах, подключенных к сети Cogent, отсутствует доступ к национальным ресурсам, размещенным на AOL. Для доступа к ним AOL Cogent был вынужден купить услуги транзита интернет-трафика у другого оператора. Позже стороны договорились и восстановили прямые соединения. Активная фаза пиринговых войн продолжалась до 2008 года. 

В 2005 году Free Press, Public Knowledge and the New American Foundation’s Open Technology Institute подают в FCC жалобу на действия AT&T, ограничившего использование видеоконференций Apple и приложения FaceTime отдельным клиентам.

С декабря 2006 года крупнейший в США провайдер широкополосного проводного доступа Comcast блокировал трафик BitTorrent, что было подтверждено в 2007 году при участии Associated Press. FCC предписала Comcast выплатить штраф в 16 млн долларов и реализовать к 2008 году «прозрачный» принцип управления сетью и трафиком. Comcast не признал правомерность решения FCC, но согласился выплатить 16 млн долларов США потерпевшей стороне — из расчета не более 16 долларов на каждого пользователя.

В 2008 году Апелляционный суд США по округу Колумбия признает неправомерность действий FCC в отношении Compast, так как комиссия не смогла подтвердить правильность принятого решения статьей закона. Суд пришел к выводу, что FCC не имеет права регулировать практики управления сетью. 

В 2010 году между Netflix и Comcast возник спор: Comcast начал снижать скорость доступа к сервисам Netflix для продвижения аналогичных собственных сервисов Xfinity. В 2014 году компании заключили соглашение, по которому Netflix стал платить Comcast за доставку контента.

В 2012 году Madison River блокировал VoIP-трафик на своей сети. Комиссия расследовала действия Madison River и признала их неправомерными. Madison River согласился выплатить 15 000 долларов в виде штрафа и прекратить блокировки.

В 2012 году AT&T провозгласила концепцию Sponsored Data. Ее суть заключалась в том, что контент-провайдер должен заплатить поставщику услуг широкополосного доступа (ШПД) за доступ к его конечным пользователям. В этом случае поставщик ШПД не будет взимать с них плату за превышение оплаченного потребления.

На фоне этой борьбы начинают разворачиваться сети доставки контента (CDN), которые позволяли кешировать трафик, чтобы хранить и отдавать его с серверов, наиболее близко расположенных к потребителю контента. CDN стали развивать не только edge-провайдеры, к которым законодательство США относит контент-сервис провайдеров, владельцев CDN, платформ и иных информационных ресурсов в интернете, но и провайдеры ШПД. 

Нужно что-то делать…

Когда напряженность между провайдерами широкополосного доступа и edge-провайдерами достигла пика, FCC декларировала введение «Правил открытого интернета». Первая версия правил была опубликована в 2010 году. Комиссия огласила шесть принципов открытого интернета:

  • Прозрачность: потребители и edge-провайдеры имеют право знать основные характеристики их доступа в интернет и принципы маршрутизации трафика.

  • Запрет блокировок: потребители и edge-провайдеры имеют право отправлять и получать любой легальный трафик. Блокирование контента, работы приложений, сервисов и устройств, не наносящих вред сети запрещается.

  • Равные условия: запрет на взимание дополнительной платы за пропуск отдельных видов трафика.

  • Управление сетью: отсутствие запретов на использование разных тарифных планов для разных скоростей доступа.

  • Нераспространение указанных принципов на мобильные сети.

  • Мониторинг исполнения, который осуществляет Open Internet Advisory Committee.

Провайдеры широкополосного доступа незамедлительно обратились в суд. 

FCC представила доказательства своих полномочий, ссылалась на статью 706 Закона о телекоммуникациях 1996 года, который требует, чтобы комиссия поощряла разумное и своевременное развертывание передовых телекоммуникационных возможностей для всех американцев.

Она заявляла, что антидискриминационное регулирование необходимо применить только к фиксированной широкополосной связи. По мнению комиссии, мобильная экосистема развивается очень быстро, поэтому мобильная широкополосная связь требует других подходов, а у ее потребителей существенно больший выбор поставщиков, чем у пользователей услуг широкополосного фиксированного доступа. 

Строить оптику в «одноэтажной Америке» — занятие достаточно затратное, а подключать больше одного провайдера на домохозяйство — непозволительная роскошь с точки зрения окупаемости инвестиций. Развернуть сеть широкополосной мобильной связи гораздо более выгодно, плюс менять провайдера широкополосного беспроводного доступа можно без замены мобильного телефона.

Апелляционный суд США по округу Колумбия (United States Court of Appeals For The District Of Columbia Circuit) в ходе судебного разбирательства между Comcast и FCC в решении Comcast Corp. v. FCC, 600 F.3d 642 (D.C. Cir. 2010) постановил, что комиссия не доказала наличия у нее законодательных полномочий, которые могли бы оправдать ее приказ, обязывающий провайдера широкополосной связи придерживаться определенных практик открытого интернета. 

В ответ на это комиссия в 2014 году издала новый приказ, налагающий на провайдеров широкополосного доступа требования к прозрачности, антиблокировке и борьбе с дискриминацией. В попытках обосновать свои полномочия комиссия ссылается на статью 706 Закона о телекоммуникациях 1996 года. 

Эта статья устанавливает полномочия комиссии поощрять развертывание на разумной и своевременной основе передовых телекоммуникационных возможностей для всех американцев и принимать меры, стимулирующие конкуренцию на рынке, или иные методы регулирования, позволяющие устранить барьеры для инвестиций в инфраструктуру.

Комиссия представила свою теорию «добродетельного круга»: 

  • Открытость интернета стимулирует инвестиции в edge-провайдеров.

  • Их развитие повышает спрос на широкополосный доступ.

  • Этот спрос привлекает инвестиции в инфраструктуру и технологии сетей.

  • Инвестиции создают условия для дальнейшего развития edge-провайдеров.

Провайдеры широкополосного доступа не согласились с этой теорией и снова обратились в суд. В 2014 году Апелляционный суд США по округу Колумбия ходе судебного разбирательства между Verizon и FCC в решении Verizon v. FCC, 740 F.3d 623 (D.C. Cir. 2014) постановили, что статья 706 дает комиссии полномочия принимать правила открытого интернета. 

Тем не менее суд отменил антиблокировочные и антидискриминационные положения приказа, потому что комиссия классифицировала услугу фиксированного широкополосного доступа в интернет как информационную услугу, а услугу мобильного широкополосного доступа как услугу частной мобильной связи. Но в Законе о коммуникациях 1934 года с поправками, внесенными Законом о телекоммуникациях 1996 года, был прямой запрет на применение жестких правил регулирования деятельности: 

  • операторов телекоммуникационных услуг (операторов услуг связи);

  • операторов, предоставляющих голосовые услуги на сетях подвижной радиотелефонной связи (операторов услуг коммерческой мобильной связи);

  • провайдеров информационных услуг;

  • провайдеров услуг частной мобильной связи. 

Для наложения дополнительных регуляторных обременений на провайдеров широкополосного доступа нужна была их реклассификация, которую провели в Правила открытого интернета (Open Internet Order 2015). Это постановление требует отдельного материала, который будет следующим в этом цикле.

Полный список всех материалов (обновляется по мере их выхода):

Комментарии (0)