20.12.2025 07:00
Makarova_o 1 7900 Источник

Сетевой нейтралитет часто воспринимается как абстрактный принцип равного отношения к трафику, однако в реальности в США он был закреплен через конкретные регуляторные решения. В 2015 году Федеральная комиссия по связи (Federal Communications Commission, FCC) приняла Open Internet Order (Правила открытого интернета), переклассифицировав услуги широкополосного доступа в телекоммуникационные, распространив на проводных и мобильных провайдеров жесткое регулирование и введя прямые запреты на блокировку, дросселирование и платную приоритезацию трафика. Также за FCC закреплялись полномочия по разрешению споров между участниками рынка: рассмотрение конфликтов было выведено из судов, а регулирование широкополосного доступа стало напрямую зависеть от административной практики Комиссии, что сопровождалось ростом регуляторной нагрузки и бюджетных расходов. 

Меня зовут Ольга Макарова, я директор департамента коммерческого управления ресурсами технического блока МТС. Вы читаете четвертый материал из цикла «Сетевой нейтралитет: не совсем то, что так называют». Я разберу, как именно устроены Правила открытого интернета, какие юридические и технологические аргументы легли в их основу, почему суд поддержал позицию FCC и какие противоречия в классификации услуг, управлении сетью и оценке конкуренции в итоге привели к пересмотру и отмене этих правил всего через несколько лет.

Содержание и регуляторные механизмы Open Internet Order 2015 года

Open Internet Order 2015 года, который в СМИ часто называют «законом о сетевом нейтралитете», — это рабочее название правил регулирования широкополосного доступа в интернет, принятых во время президентства Барака Обамы. После их утверждения документ, определяющий эти правила, был зарегистрирован как Protecting and Promoting the Open Internet. В нем было несколько важных нововведений.

Под жесткое регулирование попали несколько типов провайдеров

Провайдеры широкополосного проводного доступа переклассифицировались из провайдеров информационных услуг в операторов телекоммуникационных услуг (оператор связи), а провайдеры, предоставляющие услуги доступа в интернет на сетях подвижной радиотелефонной связи (мобильной связи) из провайдеров, предоставляющих частные услуги мобильной связи, — в операторов, предоставляющих коммерческие услуги мобильной связи. В обоих случаях новая классификация подразумевала жесткое регулирование.

На провайдеров проводного и мобильного широкополосного доступа в интернет легли дополнительные обременения. Они включали требования «по разумному управлению сетью» — практикам, которые имеют техническое обоснование, но исключают коммерческое. Под этим понятием понимают такие практики, которые используются для достижения законных целей управления сетью с учетом сетевой архитектуры и технологии предоставления услуги широкополосного доступа в интернет. Сюда же включают в том числе блокировку вредоносного или нежелательного трафика.

Запрет на блокировку трафика конечных пользователей и edge-провайдеров 

Законодательство в области связи в США к edge-провайдерам относит: контент сервис-провайдеров; лиц, предоставляющих услуги раздачи трафика через CDN или использующих CDN для раздачи собственного трафика; владельцев платформ; владельцев информационных и сервисных ресурсов в интернете. Также был введен запрет на необоснованное вмешательство или ограничение способности edge-провайдеров создавать законный контент, приложения или сервисы. 

Запрет на дросселирование трафика конечных пользователей и edge-провайдеров

Дросселирование трафика — ограничение или ухудшение провайдером широкополосного доступа параметров передачи разрешенного законодательством интернет-трафика на основании его принадлежности к тому или иному виду контента, приложению или сервису либо при использовании выбранных клиентом разрешенных конечных устройств.

Запрет на платную приоритезацию (paid prioritization) трафика edge-провайдеров

«Платная приоритезация» — прямое или косвенное предоставление преимущества одному виду трафика по сравнению с другими в обмен на вознаграждение (денежное или иное) или для получения выгоды аффилированной организацией.

FCC имеет право отменить запрет на платную приоритезацию в случае, если провайдер широкополосного доступа докажет, что такая практика принесет значительную общественную выгоду, которая не навредит открытому характеру интернета.

Запрет на необоснованные вмешательство или ограничения способности конечных пользователей 

Использовать услугу широкополосного доступа в интернет для доступа к разрешенному контенту, приложениям, сервисам и пользоваться устройствами по своему выбору.

Расширение определения услуги широкополосного доступа и перераспределение полномочий FCC

В приказе, устанавливающем Правила открытого интернета, FCC определила услугу широкополосного доступа в интернет как розничную услугу массового рынка, предоставляемую с использованием сетей проводной и беспроводной связи, которая обеспечивает возможность передачи и получения данных практически со всех конечных точек интернета.

Комиссия пришла к выводу, что телекоммуникационные услуги, предлагаемые конечным пользователям, обязательно включают в себя «соглашения о присоединении», которые провайдеры широкополосной связи заключают с другими сетями для обмена трафиком. FCC определила, что эти соглашения также являются предметом регулирования Комиссией.

В этой связи после принятия Правил открытого интернета разрешением споров между участниками рынка должны заниматься не суды, а Бюро исполнительного производства FCC. Комиссия фактически получала полномочия судов по рассмотрению споров участников интернет-рынка.

Заявитель должен был перечислить сбор за рассмотрение обращения чеком, банковским переводом или электронным платежом.

На любой стадии разбирательства и после этого Бюро исполнительного производства FCC могло по своему усмотрению запросить письменное заключение от внешней технической организации относительно одного или нескольких спорных вопросов.

Затраты на содержание Бюро исполнительного производства FCC в связи с расширением полномочий Комиссии планировалось осуществлять за счет средств из государственного бюджета.

Здесь необходимо отметить, что затраты на рассмотрение споров в судах США полностью покрывались сторонами, выступающими истцом и ответчиком в суде.

При принятии в 2018 году новых правил — Restoring Internet Freedom (Правила восстановления свободы в интернете), отменивших фактически все положения Open Internet Order, — увеличение государственных затрат на рассмотрение споров стало одним из аргументов за принятие Restoring Internet Freedom. 

Несмотря на широкие полномочия, которая Комиссия получила после принятия Open Internet Order, судебные разбирательства о пересмотре правил не прекратились. 

Судебная оценка правомерности реклассификации широкополосного доступа

С ходатайством о пересмотре Open Internet Order в Апелляционный суд США по округу Колумбия обратилась United States Telecom Association. 14 июня 2016 года суд вынес решение № 15-1063, согласно которому ходатайство о пересмотре было отклонено.

Суд согласился с доводами FCC, что законодательство о связи в США определяет телекоммуникационную услугу как предложение телекоммуникаций за плату непосредственно населению. Телекоммуникации включаются в услуги широкополосного доступа в интернет, а их поставщики предлагают телекоммуникационные услуги непосредственно населению.

Также суд согласился с доводами FCC, что подвижная широкополосная связь является телекоммуникационной услугой. Суд отметил, что в 2007 году Комиссия классифицировала ее как услугу частной мобильной связи, так как в то время она считалась зарождающейся услугой. В 2015 году рынок мобильной широкополосной связи развился таким образом, что сотни миллионов потребителей используют ее для доступа в интернет. 

Суд согласился с доводом, что в 2015 году мобильная широкополосная связь обеспечивала повсеместный доступ для общения так же, как это делала в 1994 году мобильная голосовая связь. Таким образом, суд подтвердил вывод Комиссии, что сегодня услуга мобильного широкополосного доступа в интернет с сотнями миллионов абонентов не является услугой частной мобильной связи, которая предлагает пользователям доступ к дискретному и ограниченному набору конечных точек.

Обосновывая введение реклассификации услуг широкополосного доступа, Комиссия привела довод о том, что их провайдер при предоставлении услуг доступа в интернет предлагает услугу, которая, с точки зрения пользователя, передает сообщения без компьютерной обработки, поэтому потребители воспринимают широкополосный доступ в интернет как предоставление телекоммуникаций. Суд согласился этими выводами. 

Заявитель в лице US Telecom утверждал, что реклассификация широкополосной связи, проведенная Комиссией, была необоснованной, поскольку DNS и кэширование (которые в одинаковой мере используют и edge-провайдеры, и провайдеры услуг широкополосного доступа) не подпадают под исключение из законодательства о связи в отношении управления телекоммуникациями. US Telecom пояснял, что использование Комиссией такого исключения было необоснованным из-за пояснений использования функций DNS и кэширования.

US Telecom указал на несоответствие: Комиссия утверждала, что функции DNS и кэширования используются для управления телекоммуникациями как часть доступа в интернет операторами широкополосного доступа, но являются информационными услугами, когда их аналогичным образом используют edge-провайдеры в составе своих услуг.

Суд отметил, что Комиссия достаточно четко пояснила: использование одних и тех же служб провайдерами широкополосного доступа и edge-провайдерами для передачи контента конечным пользователям не превращают услугу широкополосного доступа в интернет в функционально интегрированную информационную услугу. DNS стали «ахиллесовой пятой» в доводах FCC.

Комиссия считала, что их можно отнести к системе управления телекоммуникационной сетью (сетью связи), поскольку DNS используется для преобразования имени веб-сайта в IP-адрес, а кэширование обеспечивает процесс хранения информацией в точках, расположенных ближе к пользователям. 

Новый состав FCC в период первого президентского срока Дональда Трампа использовал DNS и кэширование для доказательства того, что широкополосный доступ в интернет не телекоммуникационная, а информационная услуга, так как она в соответствии с законодательством о связи в США может включать в себя предоставление телекоммуникационных услуг. 

Следует сказать, что с развитием сетей нового поколения грань, с помощью которой можно провести водораздел между технологическими сетями контент-сервисов, платформ и иных информационных ресурсов (edge-провайдерами) и сетями связи операторов связи (операторами телекоммуникационных услуг) будет стираться все быстрее. 

Решение Апелляционного суда США по округу Колумбия № 15-1063 14 июня 2016 года — блестящий пример глубокого анализа американского опыта регулирования. Текст представляет собой 180-страничный документ с описанием правовых проблем и прецедентов в сфере телекоммуникаций в США. 

Последние 60 страниц содержат обоснование частичного несогласия старшего судьи Уильямса, утверждавшего, что в экономическом анализе, который FCC использовала как довод для принятия Open Internet Order (Правила открытого интернета), были существенные недостатки.

Этот мудрый судья Уильямс

Старший судья Уильямс заметил, что Комиссия «разыграла Гамлета без принца», то есть не только не провела анализ на предмет выявления у провайдеров широкополосного доступа существенной рыночной власти, но и даже не оценила, насколько конкурентен рынок.

В обосновании своих доводов Уильямс ссылается на отчет FCC о проникновении услуг широкополосного доступа в 2015 году, который установил, что доступ в интернет на скорости 25 Мбит/с заказывают менее 30% потенциальных клиентов. Причина: чем выше скорость, тем дороже. Уильямс пишет, что на конкурентном рынке быстро развивающихся технологий неразумно ожидать, что все компании будут одновременно запускать внедрять новые технологии повсеместно в условиях, когда более 70% потенциальных клиентов отказываются пользоваться новыми услугами из-за их дороговизны.

Уильямс предположил, что у авторов Правил открытого интернета, возможно, никогда не было опыта продавца, пытающегося продать что-то более дорогое, чем запрашивает покупатель, и, соответственно, более прибыльное для себя. Если бы Комиссия проводила оценку рыночной силы, ей необходимо было бы определить соответствующий рынок, чтобы понять, в какой степени поставщики разных скоростей и разных услуг конкурируют друг с другом. Конкуренция в области широкополосной связи имеет географическую специфику, связанную с трансграничным характером интернета, поэтому простые данные о доле рынка на национальном уровне имели ограниченную ценность. По мнению Уильямса, FCC на привела четких доказательств того, что ее новые правила окажут прямое положительное влияние на инвестиции в широкополосную связь.

Уильямс сослался на заявление Даниэля Бернингера от 13 октября 2015 года. Он разрабатывал новую технологию, которая могла обеспечить значительно лучшее качество голосовых услуг при условии соответствия соответствия задержки, джиттера и потери пакетов требуемым параметрам. Бернингер утверждал, что готов платить за обеспечение более высокого качества обслуживания, а запрет FCC на платную приоритизацию будет препятствовать успешному коммерческому развитию его инновации. Бернингер был именно тем небольшим, инновационным поставщиком периферийных услуг, которому, как утверждает Комиссия, ее Правила открытого интернета призваны помочь. 

Дело Бернингера, отмечает старший судья, можно описать словами детской песни Шела Сильверстайна: «Какая-то помощь — это та помощь, без которой мы все можем обойтись».

Уильямс указывает, что Закон о коммуникациях 1934 года был разработан для регулирования монополии AT&T, а Закон о телекоммуникациях 1996 года — для вывода телекоммуникационной отрасли из этой монополии в конкурентное будущее. Основываясь на этом, Уильямс отмечает два основных парадокса позиции FCC:

  1. FCC опирается на положения Telecommunication Act 1996, основная цель которого — сокращение регулирования, но вместо этого FCC усиливает его.

  2. Эффективность применения Open Internet Order в значительной степени зависит от состояния конкуренции в области широкополосной связи, Telecommunication Act 1996 также содержит положения, направленные на «поощрение конкуренции», однако FCC решительно отказывается проводить конкурентный анализ отрасли.

Уильямс также отметил, что гипотеза Комиссии о пагубных последствиях платной расстановки приоритетов для разных видов трафика и сервисов, не опирается на какие-либо доказательства или анализ. Уильямс указал, что были проигнорированы представленные критиками Правил открытого интернета аргументы о том, что в процессе предоставления услуг широкополосной связи инновационными являются не только технологии, но и бизнес-модели, которые, в свою очередь, могут стимулировать повышение ценности интернета для всех пользователей.

Старший судья Уильямс оказался прав, указывая на то, что избыточное регулирование может нанести гораздо больший вред интернет-рынку, чем его недорегулирование. Отмена Правил открытого интернета не заставила себя долго ждать. В 2018 году был во время первого президентства Трампа были приняты Правила восстановления свободы в интернете, которые отменили Правила открытого интернета. 

А что дальше?

В следующих материалах этого цикла я расскажу, как дальше менялось американское законодательство в отношении сетевого нейтралитета. Покажу, какие какие решения принимала FCC при Трампе и Байдене, почему суды поочередно подтверждали право FCC менять правила, но отказывались поддерживать их по существу, и как аргументы про DNS, кэширование, кибербезопасность и BGP стали центральными в этих спорах.

Полный список всех материалов (обновляется по мере их выхода):

Комментарии (1)


  1. muxa_ru
    20.12.2025 12:39
    #29279250

    А какое отношение всё это имеет к МТС?